De acordo com o Portal da Transparência, apenas em 2022 os contratos firmados pelo poder público somaram um valor superior a R$103 bilhões. O número dá a dimensão da complexidade e do desafio enfrentado por quem atua na área de gestão de contratos na administração pública.
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Para além dos valores financeiros, esses contratos envolvem o atendimento de demandas e a manutenção de serviços prestados à população.
Por isso, a gestão e fiscalização de contratos administrativos é um tema tão sensível, e essencial aos profissionais do Direito e áreas correlatas.
Neste artigo, além de entender o que está incluso no gerenciamento desses tipos de contratos, veremos os principais desafios, a legislação pertinente, e caminhos para aprimorar sua administração.
Vamos lá?
No que consiste a gestão de contratos na administração pública?
A gestão de contratos no âmbito da administração pública diz respeito ao gerenciamento de todas as etapas do ciclo de vida de um contrato administrativo, com especial ênfase às particularidades de um contrato que envolva entes públicos. Dentre elas, destaque para o processo licitátório, controle de prazos e fiscalização da execução dos contratos.
Na prática, portanto, quando falamos da gestão de contratos administrativos, estamos diante de um cenário bastante diferente daquele enfrentado no gerenciamento de contratos envolvendo exclusivamente agentes privados.
É apenas na gestão de contratos públicos que encontraremos diariamente instrumentos como, por exemplo:
- editais;
- termos de referência;
- projetos básicos;
- estudos técnicos preliminares;
- checklists de fiscalização;
- entre outros;
Por fim, é importante lembrar que, ao falar de gestão de contratos na administração pública, deparamo-nos com um processo regulado por normas próprias, regras mais específicas e procedimentos de transparência. São, portanto, instrumentos firmados à luz do direito público, e não do direito privado.
Logo, as bases legais que regem esse tipo de gerenciamento são outras. Abordaremos mais sobre o ordenamento jurídico que rege a administração de contratos públicos, ao longo deste artigo.
Para que serve a gestão de contratos na administração pública?
A gestão de contratos com e na administração pública serve para garantir o correto aproveitamento dos recursos públicos, mas também a efetivação entregas e serviços que garantem a operação dos entes de administração público e o atendimento à população. Por isso, a gestão de contratos administrativos está diretamente ligada à eficiência do poder público.
Assim como ocorre na gestão de contratos empresariais privados, também no âmbito público, o uso de técnicas de gestão contratual favorece:
- o aprimoramento do planejamento de contratação;
- a agilidade no processo de efetivação da contratação.
- o controle sobre o cumprimento de prazos, exigíveis e obrigações;
- maior precisão no controle de histórico e na transparência dos contratos;
- economia de recurso, tanto pela melhoria dos processos de acompanhamento, quanto pela realização de contratações mais assertivas;
Tipos de contratos feitos na administração pública?
Já falamos sobre os tipos de contrato disponíveis no direito privado, e também na subclasse dos contratos administrativos. Mas, é sempre útil relembrar quais espécies contratuais costumam ser mais recorrentes na administração pública.
Existem dezenas de classificações possíveis, com mais ou menos detalhamento. Aqui, optamos por trazer a lista de tipos de contratos administrativos elaborada pelo professor Alexandre Mazza, que inclui:
- contrato de obra pública;
- contrato de fornecimento;
- contrato de prestação de serviço;
- concessão de serviço público;
- permissão de serviço público;
- concessão de serviço público precedida de obra;
- concessão de uso de bem público;
- contrato de gerenciamento;
- contrato de gestão;
- termo de parceria;
- parceria público privada;
- consórcio público;
- contrato de convênio;
- contrato de credenciamento.
Como fica evidente, a gestão de contratos na administração pública abarca uma série de operações, que vão desde a compra pontual de um insumo, até uma parceria de gestão ou concessão, que pode se estender por décadas. Por isso, também, seu gerenciamento costuma ser bastante desafiador.
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Marco Legal e Regulamentação da Gestão de Contratos Públicos
A administração de contratos públicos é regrada, principalmente, por três dispositivos legais:
- a nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/21);
- a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92);
- a Lei Anticorrupção (Lei 12.846/13).
Para além desses textos, a gestão de contratos administrativos pode estar submetida a normas infralegais mais específicas, emitidas pelos órgãos de controladoria de cada instância administrativa, mas também por pareceres e orientações dos Tribunais de Contas de cada estado (TCEs) e do Tribunal de Contas da União (TCU).
Desafios da gestão de contratos na administração pública
Diferentemente do setor privado, no público, os gestores de contratos administrativos precisam enfrentar uma série de desafios bastante específicos. Resumiremos os principais gargalos e pontos de atenção, abaixo.
1. Complexidade dos processos licitatórios
A maior parte da gestão de contratos na administração pública está centrada em instrumentos firmados a partir de licitações. Embora a contratação direta, com dispensa de licitação, seja uma realidade em muitas atividades específicas do poder público, grande parte das contratações ainda está vinculada à um longo e complexo processo licitatório.
Tal processo costuma ser baseado no atendimento de certos condições técnicas e de preço, que os licitantes homologados precisarão atender. Por isso, a boa gestão de contratos administrativos começa já na definiçao dos critérios técnicos e exigências da licitação.
2. Prevenção de irregularidades e riscos
Casos de corrupção e improbidade ainda ocorrem na administração pública, por isso, um dos grandes desafios do gerenciamento desse tipo de contrato é se sobrepor a interesses políticos ou pessoais dos envolvidos.
Para isso, faz-se necessário aplicar mecanismos de prevenção e mitigação de irregularidades, em todas as etapas da contratação – incluindo durante os processos licitatórios. Essas ações visam tanto proteger a contratação de eventuais riscos técnicos e de execução, como também mitigar eventuais prejuízos ao errário público.
A Nova Lei de Licitações e Contratos (NLLC) traz alguns desses mecanismos, como a previsão de implementação de uma matriz de riscos. A Cartilha “Diálogo sobre Riscos nas Contratações Públicas“, da Controladoria Geral do Estado de Pernambuco, resumiu assim os principais pontos da NLLC, no que tange à prevenção e gestão de riscos em contratos:
- A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das
contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de
riscos e controles internos (Art. 11);- As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes
de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos
de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social, sujeitarse-ão às seguintes linhas de defesa (Art. 169);- Na fase preparatória das contratações, deverá ser considerada a análise dos riscos
que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual (Art.18,
X);- O edital poderá contemplar matriz de alocação de riscos entre o contratante
e o contratado, sendo definidas as responsabilidades relacionadas a eventos
supervenientes à assinatura do contrato, cuj
3. Acompanhamento da execução contratual
Passada a fase preparatória e de licitação, uma vez firmado o contrato, adentra-se a uma nova zona sensível, que diz respeito a execução do que foi contratado. Esse é um dos pontos mais cruciais para qualquer gestor de contratos na administração pública.
Muitos mecanismos de cobrança pela execução podem ser embutidos no contrato, mas há certos aspectos que precisam ser monitorados mais de perto. O gestor contratual, nestes casos, precisa verificar se estão sendo entregues os objetivos contratatos, com eficiência e qualidade. No caso de serviços, preciso verificar se estão atendendo aos requisitos do contrato e às necessidades da operação do serviço público.
Muitas vezes, essa função de acompanhamento da execução e das entregas será assumida por um fiscal de contratos, que conduzirá fiscalizações sistemáticas e periódicas.
4. Cumprimento de prazos e cronogramas
O cumprimento dos cronogramas acordados em contrato é, muitas vezes, um dos pontos mais sensíveis na gestão da execução de contratos com a administração pública. Problemas com fornecedores, falta de materiais e atrasos em repasses costumam levar a paralização de obras ou interrupção de serviços, afetando o cronograma geral e, eventualmente, impactando à população.
Fazer com que o contrato seja cumprido sem paralizações e atrasos, e que os exigíveis e obrigações sejam entregues no prazo é, sem dúvidas, um dos maiores desafios.
5. Transparência, publicidade e prestação de contas
Enquanto grandes empresas do setor privado precisam apresentar balanços e demonstrativos à seus investidores, no setor público, a gestão de contratos exige uma prestação de contas ainda mais abrangente.
Mais do que prestar contas, os órgãos do poder público, a partir da Lei de Acesso à Informação, tem a obrigação de dar transparência ativa às informações de seus contratos e fornecedores. Cada nível da administração público – estados, municípios, autarquias – estabelece procedimentos próprios para dar transparência aos contratos firmados, publicizar editais, e assim por diante.
Os contratados, do mercado privado, precisam sempre estar atentos a esse processos de transparência.
Como a tecnologia pode ajudar na gestão de contratos públicos?
O uso de tecnologia, nos anos recentes, tem sido considerado um item básico na prevenção e mitigação dos riscos eminentes à gestão de contratos na administração pública.
Isso ocorre não apenas pela eficiência que softwares de gestão de contratos podem trazer, mas também ao fato de que, com esse tipo de ferramenta, armazenam-se registros mais precisos e confiáveis. Todas as movimentações, eventos, cobrança de exigíveis e obrigações, fluxos de trabalho, e muito mais, podem ser centralizados em uma única ferramenta tecnológica.
O controle de prazos e datas-chave de um contrato também fica facilitado. E, assim, gestores e fiscais de contrato conseguem agilizar e automatizar algumas de suas principais funções.
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Perguntas frequentes
O que é gestão de contratos na administração pública?
A gestão de contratos na administração pública é a atividade de monitorar, cobrar e fiscalizar a correta elaboração e execução dos dispositivos previstos em contratos administrativos. Isto é, em contratos que tem como uma das partes um ente de direito público.
Conclusão
Como você viu, a gestão de contratos na administração pública pode ser bastante distinta do gerenciamento de contratos exclusivamente entre entes privados. Conhecer a legislação, estar atento(a) aos principais desafios e usar as novas ferramentas tecnológicas para ter mais rastreabilidade e controle, são alguns dos caminhos que você pode seguir.
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