Contratos administrativos: o que são, tipos e características

Os contratos administrativos são realizados entre particulares e a Administração Pública e possuem formalidades e requisitos específicos.

Ao desempenhar a gestão contratual, o departamento jurídico de uma empresa pode se deparar com uma modalidade diferente de instrumento: o contrato administrativo.

Regulamentado pela Lei 8.666/93, esse tipo de contrato é realizado entre o Poder Público e o particular que, além de cumprir todas as etapas do processo de licitação, também se classificou em primeiro lugar.

Por envolver a Administração Pública, o contrato administrativo possui características próprias, as quais devem ser analisadas pelo jurídico da empresa ao longo das etapas de contratação.

Desta forma, nós compilamos, neste artigo, as principais informações sobre os contratos administrativos, seus tipos, características e quais vantagens eles podem trazer para as empresas. Confira!

O que é um contrato administrativo?

O contrato administrativo é um ajuste de vontades realizado entre particulares (pessoas físicas ou jurídicas) e a Administração Pública, com cláusulas específicas exigidas pela Lei 8666/93, que também disciplina sobre os procedimentos de licitação.

De acordo com o Art. 2º, em seu parágrafo único, da lei mencionada acima, eles são definidos como “todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada”.

Além da Lei de Licitações, essa modalidade contratual também é regida pelas normas de direito público e, supletivamente, pela teoria geral dos contratos e as disposições do Direito Civil.

Continue seus estudos e aprenda mais sobre contratos no Direito Civil!

O que é a Administração Pública?

Para os fins da Lei de Licitações e de Contratos Administrativos, a Administração Pública são as entidades públicas com quem os particulares poderão contratar. 

Desta forma, estão nela englobados:

• Poderes da União;
• Estados;
• Distrito Federal;
• Municípios;
• Órgãos da Administração Direta;
• Fundos especiais;
• Autarquias;
• Fundações públicas;
• Empresas públicas;
• Sociedades de economia mista;
• Entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Desta forma, qualquer pessoa ou empresa que atenda aos requisitos legais poderá contratar com algum dos entes públicos acima mencionados, por meio de um processo de licitação que culminará em um contrato administrativo.

Quais são os tipos de contratos administrativos?

Os contratos realizados com a Administração Pública podem ser divididos em 5 tipos, de acordo com o objeto da contratação: contratos de obras públicas, de prestação de serviços, de fornecimento, de gestão, de concessão e de alienação.

Para entender sobre essas modalidades, abordaremos cada uma delas abaixo.

Contratos de obras públicas

Quando o objeto do contrato administrativo for a realização de uma obra pública, ela pode abranger a construção, a reforma, a fabricação, a recuperação ou a ampliação de um empreendimento público já existente.

Conforme prevê o Art. 6º, inciso I, da Lei 8.666/93, as obras podem ser realizadas por execução direta ou indireta.

No caso da execução direta, a Administração Pública realizará a obra por seus próprios meios.

Já na execução indireta, o órgão ou ente público contratará terceiros para a execução do objeto, em um dos seguintes regimes:

• empreitada por preço global, quando a execução é contratada por um preço certo e total;
• empreitada por preço unitário, quando a execução é contratada por preço certo de unidades determinadas;
• tarefa, quando é ajustada a mão-de-obra para pequenos trabalho, por um preço fechado e certo, com ou sem fornecimento de materiais e suprimentos pela Administração Pública;
• empreitada integral, quando o empreendimento é contratado em sua totalidade, abrangendo todas as etapas de construção de uma obra, ficando sob responsabilidade da pessoa física ou jurídica que for contratada.

Contratos de serviço

Os contratos administrativos de prestação de serviços englobam diferentes tipos de atividades, tais como: consertos, montagens, conservações, reparações, manutenções, transportes, publicidade, seguro, trabalhos técnico-profissionais.

Nesse caso, o regime de contratação poderá ser empreitada por preço global, por preço unitário ou empreitada integral.

Contratos de fornecimento

Na ocasião em que a Administração Pública desejar adquirir bens móveis de pessoas físicas ou jurídicas, ela deverá optar pela modalidade de contrato de fornecimento.

Essa compra de bens deve ser remunerada e a entrega, pelo particular, pode ser parcelada ou de uma só vez.

Normalmente, esse tipo de contrato administrativo é utilizado para compra de materiais, produtos industrializados, gêneros alimentícios, entre outros, que são necessários para as obras ou serviços da Administração Pública.

Contratos de gestão

Os contratos administrativos de gestão são realizados com entidades ou órgãos da Administração Direta, Indireta ou organizações não governamentais.

Neste caso, as partes envolvidas estabelecem objetivos, metas e prazos, bem como indicadores de desempenho, para realização de atividades e compromissos que descentralizam as atividades do Estado.

Contratos de concessão

Este tipo de contrato administrativo está disciplinado pela Lei 8.987/95.

Através dele, o Poder Público transfere a uma pessoa jurídica ou consórcio de empresas a prestação de um serviço público, do qual será cobrado o pagamento de tarifas pelo usuário.

Essa concessão é realizada por conta e risco do concessionário (particular), e pode ou não ser precedida de execução de obra pública.

Contratos de alienação

Na alienação, a Administração Pública irá transferir o domínio de bens móveis ou imóveis de sua propriedade para terceiros, por meio de um contrato administrativo.

Em regra, a alienação de bens imóveis precisa de autorização legislativa, de licitação na modalidade concorrência e de avaliação prévia, sendo que os casos que não precisam cumprir tais requisitos estão elencados no Art. 17, inciso I, da Lei 8.666/93.

Para bens móveis, a regra é parecida: é necessário avaliação prévia e realização de licitação, sendo que as exceções para tais procedimentos estão no art. 17, inciso II, da Lei 8.666/93.

Quais são as características do contrato administrativo?

Por serem realizados com o Poder Público, os contratos administrativos possuem características próprias.

Isso não impede, é claro, que algumas características próprias de contratos regidos pelo Direito Civil possam ser aplicadas a eles.

A seguir, você pode conferir todos os aspectos de um contrato com a Administração Pública.

Finalidade pública

Os contratos administrativos buscam atender ao interesse coletivo, e nunca aos objetivos particulares dos envolvidos.

Esta caraterística está atrelada aos principais princípios constitucionais do Direito Administrativo, como a legalidade e a impessoalidade, uma vez que a Administração deve sempre agir pautada na lei e sem favorecimentos pessoais.

Bilateral

Tal como os contratos civis, os contratos administrativos também envolvem duas ou mais partes.

De um lado, haverá um ente ou entidade do Poder Público, e, do outro, haverá um particular, que poderá ser uma pessoa física, jurídica ou um consórcio de empresas.

Consensual

Embora haja uma predominância dos interesses da Administração nos contratos administrativos, o particular consente, por livre vontade, com o mesmo.

Desta forma, o contrato estará aperfeiçoado com a simples manifestação da vontade das partes, de forma consensual, ainda que seu objeto não tenha sido realizado.

Formal

O contrato administrativo é considerado formal porque deve seguir os requisitos e a forma prevista em lei.

Caso não seja escrito e nem siga as formalidades legais, o contrato será nulo e não terá validade.

Sinalagmático

O termo “sinalagmático” é utilizado para expressar o fato de que as obrigações de um contrato administrativo são recíprocas.

Isso significa que, enquanto uma parte terá uma prestação, a outra terá uma contraprestação a ser realizada.

Comutativo

Um contrato é considerado comutativo quando os direitos e obrigações estipulados entre as partes são recíprocos, e foram previamente aceitos.

Essas compensações devem ser equivalentes para ambos os contratantes.

De adesão

O contrato administrativo é caracterizado como de adesão uma vez que suas cláusulas são criadas pela Administração Pública, ou seja, de forma unilateral.

Assim, não cabe ao particular modificar ou criar suas próprias cláusulas, de modo que lhe cabe apenas aceitar o contrato do modo como foi formulado.

Personalíssimo

Essa característica também é conhecida como intuito personae no mundo jurídico. 

Ela se refere à necessidade de o contratado executar o objeto do contrato por si mesmo, vedando a participação de terceiros, na modalidade de subcontratação.

Vale destacar que existe uma exceção para os casos de subcontratação parcial do objeto, a qual é permitida desde que prevista em contrato e autorizada pela Administração Pública.

Licitação prévia

Conforme determina a Lei 8.666/93, a regra para a formalização de contratos administrativos é que eles sejam precedidos de licitação.

A mesma lei prevê as exceções taxativas dos casos em que a licitação é dispensada, dispensável ou inexigível.

Quais são as cláusulas de um contrato administrativo?

Para estipular seu objeto, as obrigações, os direitos, as garantias e outras disposições necessárias, o contrato administrativo faz uso de cláusulas obrigatórias e de cláusulas exorbitantes.

Desta forma, é importante entender quais disposições fazem parte das cláusulas obrigatórias, e quais são consideradas exorbitantes. 

Cláusulas obrigatórias

As cláusulas obrigatórias, também conhecidas como necessárias ou essenciais, estão previstas no art. 55 da Lei 8.666/93.

São diferentes disposições, desde o objeto até o regime de execução, preços, prazos, entre outras.

Para conferir quais são as cláusulas necessárias de um contrato administrativo, veja o art. 55, na íntegra, abaixo:

I – o objeto e seus elementos característicos;

II – o regime de execução ou a forma de fornecimento;

III – o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;

IV – os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso;

V – o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica;

VI – as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas;

VII – os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas;

VIII – os casos de rescisão;

IX – o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa prevista no art. 77 desta Lei;

X – as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso;

XI – a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor;

XII – a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos;

XIII – a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação

Cláusulas exorbitantes

Já as cláusulas exorbitantes são consideradas prerrogativas concedidas à Administração Pública, para atuarem com supremacia sobre o particular.

Estas cláusulas não são consideradas lícitas e nem comuns nos contratos privados, pois colocam uma das partes com maior poder e mais vantagens sobre a outra.

As cláusulas exorbitantes estão presentes no artigo 58 da Lei 8.666/93 e consistem nas prerrogativas de:

• Modificar os contratos unilateralmente, para melhor adequá-los ao interesse público;
• Rescindir os contratos, de forma unilateral, nos casos previstos na lei;
• Fiscalizar a execução e o cumprimento dos contratos;
• Aplicar sanções com base na inexecução total ou parcial do contrato;
• Ocupar bens relacionados à prestação de serviços essenciais.

Como se pode perceber, essas cláusulas garantem uma atuação mais vantajosa em favor da Administração Pública, visto que só podem ser executadas por ela de forma unilateral.

Quais são as garantias oferecidas no contrato administrativo?

De acordo com a Lei 8.666/93, a critério da Administração Pública, podem ser exigidas garantias ao particular, como forma de garantir os contratos de obras, serviços e compras públicas.

Nos casos em que a garantia for exigida, caberá ao particular a escolha de uma das modalidades aceitas pelo Poder Público, quais sejam:

• Caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública;
• Seguro-garantia;
• Fiança bancária.

Em regra, a garantia prestada não excederá a 5% do valor do contrato; entretanto, quando o objeto for de grande vulto, alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, o valor poderá ser elevado a até 10% do valor do contrato.

Após a execução do objeto contratual, o valor da garantia será devolvido ao particular e, se fornecido em dinheiro, será atualizado monetariamente.

Duração do contrato administrativo

Todo o acordo realizado com a Administração Pública deve ter prazo determinado, ficando sua duração vinculada à vigência dos créditos orçamentários do respectivo ente ou entidade pública.

As exceções legais para o caso acima estão previstas no Art. 57 da Lei 8.666/93 e são as seguintes:

• Quando o objeto do contrato estiver previsto no Plano Plurianual do órgão;
• Quando o objeto for a prestação de serviços e a Administração Pública estiver buscando condições mais favoráveis de preço, limitando-se à 60 meses de duração do contrato;
• Quando o objeto for o aluguel de equipamentos e uso de programas de informática, limitados 48 meses de duração do contrato administrativo;
• Nos casos de licitação dispensável, previstos nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24 da mesma lei, o contrato poderá ter duração de até 120 meses, caso haja interesse da administração.

Vale destacar que, qualquer prorrogação nos prazos do contrato administrativo deverá ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente.

É possível alterar um contrato feito com a Administração Pública?

A lei garante que os contratos administrativos possam ser alterados de duas formas: unilateralmente, pela Administração Pública, e por acordo das partes. 

O Poder Público pode alterar o contrato nas seguintes ocasiões:

• quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
• quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos pela lei 8.666/93.

No caso de acordo das partes, a alteração poderá se dar nos seguintes casos:

• quando for conveniente substituir a garantia;
• quando for necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, ou o modo de fornecimento, em vista de verificação técnica que ateste a inaplicabilidade dos termos contratuais originárias;
• quando for necessária a modificação da forma de pagamento, por conta de circunstância supervenientes;
• para restabelecer a relação pactuada inicialmente, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Como se pode observar, não existe nenhuma hipótese de alteração contratual que possa ser realizada somente pelo particular.

Como encerrar um contrato administrativo?

O contrato administrativo pode ser encerrado de 4 formas: pela conclusão do objeto; pelo término do prazo do contrato; pela rescisão ou pela anulação.

No caso da conclusão do objeto, significa que o particular finalizou a execução da obra ou serviço contratado, e o mesmo foi entregue e aceito pelo Poder Público.

Já na hipótese de término do prazo do contrato, refere-se a uma prestação de serviços por um particular que, em virtude da duração determinada do contrato, tem de encerrar as atividades.

Quando falamos em rescisão do contrato administrativo, suas possibilidades estão previstas no Art. 79 da Lei 8.666/93:

• por determinação unilateral e escrita da Administração, nos casos previstos no Art. 78, incisos I a XII e XVII;
• por acordo amigável entre as partes, reduzido a termo no processo de licitação, desde que seja conveniente para o Poder Público;
• por decisão judicial.

Existe, ainda, a possibilidade de rescindir o contrato de pleno direito, que ocorre independente da manifestação de vontade dos contratantes, por conta de fato superveniente que impede a manifestação, como é o caso de falecimento do contratado ou dissolução de sociedade, por exemplo.

A quarta forma de encerramento de contratos administrativos é a anulação, a qual ocorre quando se verifica ilegalidade em alguma etapa de todo o procedimento. 

A declaração de nulidade pode levar a Administração Pública a indenizar o particular pelo que já houver executado.

Quais penalidades são aplicáveis aos contratos com o Poder Público?

A Lei 8.666/93 prevê, em seu artigo 87, algumas penalidades que podem ser aplicadas ao particular, caso ele descumpra o contrato de forma parcial ou total.

Neste rol, estão previstas as seguintes sanções:

• advertência;
• multa;
• suspensão temporária na participação de processos licitatórios e impedimento de contratar com a Administração Pública, por prazo não superior a dois anos;
• declaração de inidoneidade para licitar e contratar com o Poder Público.

No caso de advertência, suspensão temporária e declaração de inidoneidade, elas poderão ser aplicadas em conjunto com a multa, no prazo de 5 dias úteis, facultando-se ao particular apresentar defesa prévia.

No caso do procedimento administrativo instaurado para aplicar a sanção de declaração de inidoneidade, a pena será aplicada por Ministro de Estado, Secretário Estadual ou Municipal, a depender da esfera de competência. Nesta situação, será facultada a defesa prévia do particular em dez dias, contados da vista do procedimento.

Vantagens de contratar com a Administração Pública

Para que as empresas se interessem em participar de um procedimento licitatório e efetivamente realizar um contrato administrativo, deve haver algum tipo de vantagem ou benefício para esse particular.

E, de fato, existem algumas vantagens que servem de incentivo para as empresas. Abaixo, abordaremos cada uma delas.

Garantia de pagamento

O Poder Público, ao autorizar o processo licitatório, já contempla em seu orçamento os gastos que irão decorrer da contratação com o particular.

Desta forma, a Administração Pública, por estar adstrita ao cumprimento da lei, deverá efetuar o pagamento à pessoa física ou jurídica contratada, nos termos do contrato e do cumprimento do seu objeto.

Portanto, as empresas que desejarem contratar com órgãos públicos já sabem, de antemão, que o pagamento será certo, sem riscos de inadimplência, uma vez que tal valor será resguardado pela dotação orçamentária daquela entidade.

Facilidade de participar

Grande parte das entidades e dos entes públicos já realiza as etapas da licitação de forma online.

Isso quer dizer que, tendo acesso à internet, qualquer pessoa ou empresa poderá encaminhar a documentação necessária para participar de processos licitatórios em qualquer lugar do Brasil.

É comum que Estados e Municípios realizem suas compras de modo virtual, como forma de diminuir os custos do processo e aumentar o número de participantes, tornando as contratações mais vantajosas para o Poder Público.

Conhecimento prévio de todas as cláusulas

De acordo com o Art. 38 da Lei 8.666/93, o instrumento de contrato irá acompanhar o procedimento de licitação.

Assim sendo, os interessados em participar do processo já podem saber, com antecedência, todos os termos e cláusulas do contrato administrativo, desde o objeto, formas de pagamento, garantias, cronogramas, entre outros.

O Poder Público já terá especificado também, desde o início, o que ele precisa, se é um produto ou serviço, sua descrição, forma de execução e margem de preço.

Por conta disso, o particular pode sempre analisar quais licitações serão vantajosas para ele desempenhar.

Foco na qualidade e eficiência

A partir do momento em que a Administração Pública decide iniciar uma licitação, ela precisa ter definido, desde já, os critérios que serão analisados nos produtos ou serviços que serão ofertados pelos particulares que participarem do procedimento.

Isso quer dizer que o foco do objeto será voltado para qualidade e eficiência, e não para o tamanho, nome, reconhecimento ou produção das empresas.

Desta forma, permite-se uma concorrência saudável e justa entre todos os participantes da licitação.

Benefícios para pequenas e microempresas

A Lei Complementar nº 123/2006 estabelece vários benefícios para pequenas e microempresas.

Alguns deles são: licitações exclusivas para pequenas e microempresas; possibilidade de preferência de contratação; regularização fiscal após a fase de habilitação da licitação, entre outros.

Mais uma vez, permite-se que a participação em licitações seja ampla, independentemente do tamanho da empresa.

Uso de tecnologias no contrato administrativo

Para agilizar o andamento dos contratos administrativos e evitar processos burocráticos, é possível que seja utilizada a assinatura digital para sua formalização.

O Superior Tribunal de Justiça, em sua Instrução Normativa STJ/GDG nº 06, estabeleceu, no âmbito de sua competência, o uso de assinatura eletrônica em contratos administrativos e instrumentos congêneres, abrindo precedentes para outros órgãos do Poder Público atuarem da mesma forma.

Além disso, tanto o Poder Público, quanto às empresas privadas que com ele contratarem, poderão utilizar softwares jurídicos ou softwares de gestão de contratos para facilitar todo o processo.

O Projuris Contratos, é um software para gestão de contratos, por meio do qual é possível gerenciar toda a documentação contratual, controlar prazos e assinaturas, tornando todas as etapas mais rápidas e assertivas.

Vale destacar, também, que muitas licitações também já são realizadas de forma online, pelos próprios sites e portais dos órgãos públicos contratantes, facilitando o acesso e a participação de empresas de qualquer lugar do país.

Desta forma, nota-se que a tecnologia pode ser uma ótima aliada para as partes envolvidas em um contrato administrativo.

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Perguntas frequentes sobre contratos administrativos

Conclusão

Como visto, os contratos administrativos são exclusivos para as contratações realizadas pela Administração Pública, possuindo, portanto, tipos e características próprias.

Mas, embora o Poder Público atue com prerrogativas ao longo do contrato, também é possível que o particular se beneficie dessa relação, com vantagens como garantia de pagamento e facilidade de participação.

Além disso, nota-se que já existem tecnologias que contribuem para desburocratizar e agilizar a gestão dos contratos administrativos, seja para empresas quanto para órgãos públicos, como é o caso de softwares jurídicos e da assinatura eletrônica.

Assim sendo, é importante que os advogados e responsáveis pelo departamento jurídico conheçam todas as peculiaridades envolvendo os contratos administrativos, a fim de acompanhar não somente cada etapa de sua execução, como também o atendimento à lei e às cláusulas do instrumento pela Administração Pública.

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